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界面新闻编辑 | 刘海川
随着中国人口形势变化与“幼有善育”民生期盼的提升，托育服务正从家庭私事转变为国家大事。
2025年12月22日，托育服务法草案提请全国人大常委会首次审议，标志着中国托育服务行业即将告别“无法可依”的探索期，迈入法治化规范发展的新阶段。此次立法不仅是应对人口高质量发展的关键举措，也是对千万家庭“育儿焦虑”的直接回应。
长期以来，我国托育行业深陷“供需错配”与“标准缺失”的双重困境。一方面，超过三成的家庭有送托需求，但实际入托率却低至7.86%，机构面临生源减少与经营压力的双重夹击；另一方面，由于缺乏国家统一标准，从业人员资质“五花八门”，从育婴师到保育员，甚至各类商业培训证书混杂，行业准入门槛低，导致服务质量良莠不齐，“不敢托”成为家长的普遍心结。
值得注意的是，审议中的托育服务法草案拟实行全国统一的“托育师资格考试和注册制度”，将从业资质由“水平评价”转变为“强制准入”。参与起草的专家告诉界面新闻，这一变革旨在规范行业生态，通过提高门槛来筛选专业人才，通过职称体系来提升职业尊严，最终构建起一支具备专业素养的托育队伍，让“幼有善育”从美好愿景变为坚实的法治保障。
根据国家卫健委数据，截至2023年底，中国托育服务全职从业人员约112.4万人，其中保育人员约56.6万人，占比50.4%。在中国托育服务体系加速建设的当下，公众普遍担忧的是，谁在为0-3岁婴幼儿负责？他们具备多大程度的专业能力？他们是否足以承托这项与生命早期发展直接相关的公共服务？
2023年，《幼儿教育》发表了北京师范大学教育学部洪秀敏等学者作出的一项大样本研究，基于9地1853名托育机构负责人调查，系统揭示了这一群体的真实现状：整体素养虽高于“合格线”（3分），但还未达到“良好水平”（4分）。这意味着，在托育机构日益扩张的同时，承担管理责任的“第一责任人”，仍存在明显短板。
根据国家卫健委《托育机构设置标准（试行）》要求，托育机构负责人应具备大专以上学历，并拥有3年以上相关管理经历。然而，研究数据显示，46.6%负责人学历为大专及以下，24.5%从事托育服务不足3年，62.6%在当前机构管理时间不足3年。此外，62.7%负责人专业背景与儿童保育或卫生健康无关。岗位培训仍以机构内部培训为主（82.1%），专业性与规范性仍待加强。
研究团队判断，当前托育机构负责人总体“任职资格”尚未完全匹配岗位要求。
研究将负责人专业素养分为三个维度：科学办托思想、保教管理能力、组织协调行为。其中，科学办托思想得分最高（3.58），表明职业伦理与理念基本具备。但进一步拆解，仍存在现实隐忧，57.6%负责人未能严格遵守相关政策规定，近六成负责人未形成“儿童优先”观念，近六成未能明确维护婴幼儿及其家庭合法权益。
保教管理能力是托育质量的直接体现，然而四个细项均未达到“良好”：安全防护能力不足，约四成负责人不了解场地安全标准，超过一半对突发事件处置能力不足；卫生保健能力欠缺，超五成负责人不熟悉食品卫生要求，不少人不了解常见疾病与预防接种知识；生活照料与发展支持能力不足，在膳食、睡眠指导及活动安排方面，半数以上负责人仍存在困难。
界面新闻向多地托育机构了解有关从业人员准入要求，不同地方机构负责人的说法并不相用，一些地方表示从事托育服务需要持有相关资格证，一些地方则表示“没有人管”。
成都爱诺堡托育中心负责人陶伟向介绍，当前托育机构从业人员“都要考证”，常见的如保育员证、育婴师证等，是机构招聘时的要求。但他表示，这些证件“比较好考”，招聘人员也不难。对于国家立法后这些证件是否仍然有效，他表示自己不清楚。陶伟说，托育机构目前最大的困难的幼儿太少带来的经营压力，政府给普惠托育机构有一定的补贴，但“都是少量的”。
另一家河南的托育机构负责人告诉界面新闻，当地托育机构的监管归属并不统一，导致人员准入标准存在巨大差异。该负责人坦言，她的机构并非由教育或卫健部门审批管理，只需要在市场监管部门注册即可。由于“上级部门不咋管”，机构在用人上拥有极大的自主权，拥有较大的“自由”空间。
她说，托育机构虽然在招聘时也会要求老师持有证件，但对证书的来源和含金量却没有统一标准，证书五花八门。有的老师持有的可能是学校发的“婴幼儿照护”证，也可能是各种协会、机构颁发的“托育”相关证书。“反正就是关于托育、托幼方面的都可以。”
2024年9月，国家卫生健康委主任雷海潮向十四届全国人大常委会第十一次会议作关于推进托育服务工作情况报告时也坦言，托育机构综合监管未纳入相关部门行政执法事项清单，缺乏具体实施细则，跨部门监管机制不健全，处罚规定不明晰，对托育机构监督引导作用发挥有限。
雷海潮说，托育机构实行备案制度，开办无须事前许可，如何进一步加强规范和监管需要不断探索。虽然规定了托育机构应该到卫生健康部门备案，但由于缺乏对不备案托育机构的约束性措施，目前全国托育机构备案率仅为42%，托育服务行业健康发展和质量安全面临较大隐患。
针对托育机构的现状，北京师范大学的研究团队提出建议，应尽快完善并严格执行负责人准入制度与资格认证，建立岗位证书制度，实现持证上岗。改善从业待遇与社会环境，提升职业认同与职业幸福感，强化行业吸引力与稳定性。
2025年12月22日，托育服务法草案提请十四届全国人大常委会第十九次会议首次审议。制定托育服务法，促进和规范托育服务发展，为三周岁以下最柔弱的婴幼儿群体提供坚实的法治保障，是完善生育支持政策、降低家庭养育成本、提高人口素质的重要举措。
托育服务法草案尚未对外公布，但根据新华社披露的消息，该草案明确国家将实行“托育师资格考试和注册制度”，这一举措被视为规范托育行业生态、破解“不愿托”难题的关键一步。
针对这一立法考量及对行业的影响，界面新闻记者采访了参与托育服务法起草工作的中国政法大学法学院副院长张力教授。他介绍，在此次立法草案中，最受行业关注的条款之一便是确立了“托育师资格考试”制度，这将是全国统一考试，由国家统一组织，卫健部门和人社部门共同推进，这一未来出来的新规对行业和家庭意义重大。
张力解释，目前的托育行业，从业者持有的证书多属于“水平评价类”。这类证书由行业协会或社会机构颁发，属于技能认定，非强制性，含金量相对较低，且标准不一，针对性不强，导致市场上从业人员素质良莠不齐。
而草案确立的“资格准入类”考试，则意味着“持证上岗”将成为硬性红线。这不仅是名称上的改变，更是性质上的飞跃。只有通过考试、注册并取得执业证书的人员，才能从事托育工作。这将从根本上提高行业的准入门槛，确保从业者具备国家认可的专业资质。
托育行业一直缺乏明确规范和国家标准，为何要在此时设立严格的准入？张力认为，这不仅是回应社会对“安全托育”的迫切需求，更是对托育从业者的一种制度性“赋能”。
首先，确立职业认同与社会地位。张力说，在立法调研中他们发现，长期以来，托育师面临着职业认同感低的困境，0-3岁婴幼儿不像幼儿园或小学的孩子，多数婴幼儿难以与托育师互动表达，托育师的工作琐碎、辛苦，自嘲“天天和宝宝屎尿打交道”，往往被家长视为“高级保姆”。通过国家立法确立准入制度，意味着国家从法律层面赋予了这一职业正式的“名分”。这不仅是对从业者专业能力的肯定，也有助于提升其社会地位和职业尊严。
其次，构建清晰的职业发展通道。“有了准入证，后续的职称评定、薪酬待遇才有依托。”张力指出，就像中小学以及幼儿园教师拥有职称体系一样，托育师有了统一的资格认证，国家便可以建立相应的职业晋升体系（如初级、中级、高级职称）。这将为从业者提供明确的职业发展空间，激励人才长期留任和在托育事业中发展，从而解决行业人员流动性大的痛点。
最后，增强从业者的议价能力。在现有的“低门槛”环境下，机构用人选择多，从业者缺乏议价空间。一旦实行“持证上岗”，证书将成为从业者手中的“硬通货”。拥有证书的优秀人才在选择机构时将拥有更多话语权，甚至可以通过交流磋商获得更高的薪酬待遇，从而形成“优才优价”的良性循环。
值得注意的是，从2023年9月被列入立法规划（二类项目）到2025年12月草案首次提请审议，只有两年多一点时间，这部法律的推进速度被张力形容为“光速”。
“这背后反映了国家应对人口形势、减轻家庭养育成本的紧迫感，”张力表示。当前，我国托育服务仍面临结构性的“入托难”、经济方面的“入托贵”以及托育服务的“质量参差不齐”等多重挑战。国家卫健委的数据显示，超过三成的家庭有送托需求，但实际入托率仅为7.86%左右，供需之间存在巨大的结构性落差。
通过立法确立统一标准，正是为了填补这一治理空白。张力也坦言，新法实施可能会对现有部分“无证”或“持证率低”的机构带来短暂冲击，但这是行业规范化、高质量发展的必经之路，长期来看这是从业者转型升级的重大机遇。对此，张力主张应当设置一定的过渡期，避免“一刀切”带来的阵痛，从赋能和促进就业角度为从业者提供支持帮助，协助其依法依规具备未来新法要求的能力，进而取得相应的资格证书。
托育服务法草案不仅规定了托育师的准入，还对机构的准入许可、设施安全、膳食标准以及从业禁止情形（如暴力、虐待等“黑名单”制度）作出了全方位的严格规定。
张力认为，这部国家法律的出台，意味着将把托育服务从过去的“家事”上升为国家保障的“国事”。虽然从草案审议到正式出台尚需多次审议，但考虑到人口形势和公众期待，2026年有望出台。
未来，随着全国统一考试制度的落地，一支专业、稳定、受人尊敬的托育师队伍将逐步建立，这将为亿万家庭送去安心，为“幼有善育”撑起坚实的保护伞。
